( Anas Firdian, SH. )
I. PENDAHULUAN
Ranah sistem hukum di
Kelembagaan Mahkamah Konstitusi yang pengukuhannya dituangkan dalam Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 (Lembaran Negara RI Tahun 2003 Nomor 98) dan disahkan pada tanggal 13 Agustus 2003 tersebut memiliki atau mengemban misi sebagai sebuah lembaga negara yang berfungsi menangani perkara tertentu di bidang ketatanegaraan dalam rangka menjaga konstitusi agar dilaksanakan secara bertanggung jawab sesuai dengan kehendak rakyat dan cita-cita demokrasi. Keberadaan Mahkamah Konstitusi dimaksudkan pula untuk menjaga penyelenggaraan pemerintahan negara agar stabil dan melakukan koreksi terhadap pengalaman kehidupan ketatanegaraan di masa lalu yang banyak menimbulkan multi tafsir atas suatu produk peraturan perundang-undangan. Dengan maksud dan tujuan yang sedemikian tersebut, Undang-undang Dasar 1945 (Perubahan (Amandemen) Ketiga, Pasal 24C ayat (1)) memberikan wewenang kepada Mahkamah Konstitusi berupa :
a. Menguji undang-undang terhadap Undang-undang Dasar 1945;
b. Memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-undang Dasar 1945;
c. Memutus pembubaran partai politik;
d. Memutus perselisihan hasil pemilihan umum; dan
e. Memberikan putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden diduga telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap Negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Dasar 1945.
Kewenangan konstitusional tersebut diatas pada dasarnya merupakan pengejawantahan sebuah prinsip checks and balances yang mengandung makna bahwa setiap lembaga negara memiliki kedudukan yang setara satu sama lain, sehingga terdapat keseimbangan dalam penyelenggaraan Negara. Keberadaan lembaga Mahkamah Konstitusi juga dimaksudkan untuk dapat saling memberikan koreksi atas kinerja suatu lembaga negara maupun kinerja antarlembaga negara.
Undang-undang adalah salah satu produk hukum yang merupakan bagian dari Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dituangkan didalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat RI Nomor III / MPR / 2000 yang ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 2000. Susunan tata urutan peraturan perundang-undangan sesuai Ketetapan MPR diatas selengkapnya adalah sebagai berikut :
1. Undang-undang Dasar 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat RI;
3. Undang-undang;
4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu);
5. Peraturan Pemerintah;
6. Keputusan Presiden;
7. Peraturan Daerah.
Didalam ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tersebut ditegaskan bahwa undang-undang dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden untuk melaksanakan Undang-undang Dasar 1945 serta Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Sesuai dengan tata urutan peraturan perundang-undangan, maka setiap aturan hukum yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan aturan hukum yang lebih tinggi. Sebuah undang-undang, materi muatannya tidak boleh dan tidak dapat bertentangan dengan materi muatan dari aturan hukum yang lebih tinggi (dalam hal ini Undang-undang Dasar 1945 maupun Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat). Apabila hal tersebut dilanggar, maka akan berakibat cacat hukum atau bahkan batal demi hukum. Guna menjaga keselarasan materi muatan dari aturan hukum sebagaimana diamanatkan dalam ketetapan Majelis Permusyarawatan Rakyat tersebut diatas dan untuk mewujudkan negara hukum yang memiliki tatanan yang tertib, harus dirintis sebuah upaya sejak saat suatu aturan hukum masih dalam proses perencanaan sampai dengan aturan hukum tersebut diundangkan, termasuk sosialisasinya. Untuk membentuk suatu peraturan perundang-undangan yang baik, diperlukan berbagai persyaratan yang berkaitan dengan sistem, asas, tata cara penyiapan dan pembahasan, teknik, penyusunan maupun pemberlakuannya.
1. Algemeene Bepalingen van Wefgeving voor
2. Undang-undang Nomor 1 Tahun 1950 tentang Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat;
3. Undang-undang Nomor 2 Tahun 1950 tentang Menetapkan Undang-undang Darurat tentang Penerbitan Lembaran Negara Republik Indonesia Serikat dan Berita Negara Republik Indonesia Serikat dan tentang Mengeluarkan, Mengumumkan, dan Mulai Berlakunya Undang-undang Federal dan Peraturan Pemerintah sebagai Undang-undang Federal;
4. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 1945 tentang Pengumuman dan Mulai Berlakunya Undang-undang dan Peraturan Pemerintah;
5. Keputusan Presiden Nomor 234 Tahun 1960 tentang Pengembalian Seksi Pengundangan Lembaran Negara, dari Departemen kehakiman ke Sekretariat Negara;
6. Instruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1970 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik
7. Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-undang;
8. Keputusan Presiden Nomor 44 Tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan dan Bentuk Rancangan Undang-undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Keputusan Presiden.
Selain produk peraturan perundang-undangan tersebut diatas, ternyata di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat maupun Dewan Perwakilan Rakyat Daerah juga diberlakukan pengaturan berupa tata tertib yang mengatur diantaranya mengenai tata cara pengajuan dan pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan daerah usul inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat maupun Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Di dalam Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tersebut secara umum diatur hal-hal berikut :
1. Prakarsa Penyusunan Rancangan Undang-undang :
a. Kewenangan menteri atau pimpinan lembaga pemerintah nondepartemen dalam mengambil prakarsa penyusunan rancangan undang-undang (Pasal 1 ayat (1));
b. Prakarsa penyusunan rancangan undang-undang wajib dimintakan persetujuan lebih dahulu kepada Presiden, dengan disertai penjelasan selengkapnya mengenai konsepsi pengaturan yang meliputi : latar belakang dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan, pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang diatur, dan jangkauan dan arah pengaturan (Pasal 1 ayat (2));
c. Menteri atau pimpinan lembaga pemerintah nondepartemen pemrakarsa penyusunan rancangan undang-undang dapat pula lebih dahulu mengajukan rancangan akademik mengenai rancangan undang-undang yang akan disusun (Pasal 3 ayat (1));
2. Panitia Antar-Departemen dan Lembaga :
a. Kewenangan menteri atau pimpinan lembaga pemerintah nondepartemen pemrakarsa penyusunan rancangan undang-undang membentuk Panitia Antar-Departemen dan Lembaga yang diketuai pejabat yang ditunjuknya (Pasal 9 ayat (1));
b. Panitia Antar-Departemen menitikberatkan pembahasan pada permasalahan yang bersifat prinsip seperti kelengkapan obyek yang akan diatur, jangkauan, dan arah pengaturan (Pasal 11 ayat (1));
c. Kegiatan perancangan secara teknis dilaksanakan oleh Biro Hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang pengundang-undangan pada departemen atau lembaga pemrakarsa yang secara fungsional bertindak sebagai Sekretaris Panitia Antar-Departemen (Pasal 1 ayat (2)).
3. Konsultasi rancangan undang-undang :
a. Menteri atau pimpinan lembaga pemrakarsa menyampaikan rancangan undang-undang yang dihasilkan Panitia kepada Menteri Kehakiman dan Menteri atau Pimpinan lembaga lainnya yang terkait, untuk memperoleh pendapat dan pertimbangan lebih dahulu (Pasal 13 ayat (1));
b. Apabila presiden menilai bahwa rancangan undang-undang tersebut masih mengandung beberapa permasalahan yang berkaitan dengan aspek tertentu di bidang ideologi politik, ekonomi, sosial budaya, hukum, atau pertahanan keamanan, Menteri Sekretaris Negara mengundang Menteri Kehakiman, Menteri atau Pimpinan Lembaga Pemrakarsa serta menteri dan pimpinan lembaga yang terkait untuk menyelesaikannya (Pasal 17 ayat (1)).
4. Penyampaian rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat :
a. Dalam Amanat Presiden perlu ditegaskan hal-hal berikut :
1). Sifat penyelesaian rancangan undang-undang yang dikehendaki;
2). Cara penanganan atau pembahasannya, dalam hal rancangan undang-undang yang disampaikan lebih dari satu;
3). Menteri yang ditugasi untuk mewakili presiden dalam pembahasan rancangan undang-undang di Dewan Perwakilan Rakyat (Pasal 19 ayat (1));
b. Dalam pembahasan rancangan undang-undang di Dewan Perwakilan Rakyat, menteri yang ditugasi untuk mewakili presiden wajib menyampaikan laporan perkembangan pembahasan rancangan undang-undang tersebut secara berkala kepada presiden (Pasal 20 ayat (1)).
c. Apabila dalam pembahasan terdapat masalah yang bersifat prinsipil dan arah pembahasannya akan mengubah isi serta arah rancangan undang-undang, menteri yang mewakili presiden wajib terlebih dulu melaporkannya kepada presiden dengan disertai saran pemecahannya yang diperlukan, untuk memperoleh keputusan (Pasal 20 ayat (2)).
5. Tata cara pembahasan rancangan undang-undang yang disusun dan disampaikan oleh Dewan Perwakilan Rakyat :
a. Rancangan undang-undang yang disusun oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan disampaikan kepada presiden, dilaporkan oleh Menteri Sekretaris Negara disertai saran mengenai menteri yang akan ditugasi untuk mengkoordinasi pembahasannya dengan menteri dan pimpinan lembaga lainnya yang terkait (Pasal 21).
b. Menteri Sekretaris Negara menyampaikan rancangan undang-undang kepada menteri yang ditugasi presiden untuk mengkoordinasi pembahasannya berikut petunjuk-petunjuk presiden mengenai rancangan undang-undang yang bersangkutan, dengan mengikutsertakan Menteri Kehakiman (Pasal 22).
c. Menteri yang ditugasi mengkoordinasi pembahasan rancangan undang-undang secepatnya membentuk Panitia Antar-Departemen untuk membahas dan menyampaikan pendapat, pertimbangan, serta saran penyempurnaan yang diperlukan (Pasal 23 ayat (1)).
d. Panitia Antar-Departemen menyelesaikan tugasnya selambat-lambatnya 30 (tiga puluh) hari kerja terhitung sejak tanggal pembentukannya dan melaporkan hasil pelaksanaan tugasnya kepada menteri yang ditugasi (Pasal 23 ayat (2)).
e. Menteri yang untuk mengkoordinasikan pembahasan rancangan undang-undang berkewajiban :
1). Mengkonsultasikan rancangan undang-undang dengan disertai pendapat, pertimbangan serta saran penyempurnaan yang diajukan Panitia Antar-Departemen kepada menteri dan pimpinan lembaga lainnya yang terkait.
2). Menyelesaikan seluruh proses konsultasi hingga pelaporan rancangan undang-undang kepada presiden diselesaikan dalam waktu 60 (enam puluh) hari sejak tanggal penerimaan
6. Pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan undang-undang :
a. Menteri Sekretaris Negara menyiapkan naskah rancangan undang-undang yang telah disetujui Dewan Perwakilan Rakyat dan selanjutnya diajukan kepada presiden guna memperoleh pengesahan (Pasal 26 ayat (1)).
b. Dalam hal rancangan undang-undang masih terdapat kesalahan ketik penulisan, Menteri Sekretaris Negara dapat melakukan perbaikan dengan lebih dulu memberitahukan kepada Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat (Pasal 26 ayat (2)).
c. Menteri Sekretaris Negara mengundangkan undang-undang tersebut dengan menempatkan dalam Lembaran Negara (Pasal 26 ayat (3)).
d. Menteri atau Pimpinan Lembaga pemrakarsa berkewajiban secepatnya menyebarluaskan jiwa, semangat, dan substansi undang-undang tersebut kepada masyarakat (Pasal 27).
Pasal 29 Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 diatas mengamanatkan keputusan presiden tersendiri yang mengatur bentuk rancangan undang-undang, rancangan peraturan pemerintah, rancangan keputusan presiden beserta pedoman teknis penyusunan peraturan perundang-undangan pada umumnya. Kehadiran Keputusan Presiden Nomor 44 Tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan dan Bentuk Rancangan Undang-undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Keputusan Presiden menjawab kebutuhan Pasal 29 Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 ini. Teknis penyusunan peraturan perundang-undangannya sendiri menjadi lampiran dari keputusan presiden tersebut. Beberapa ketentuan pokok dalam keputusan presiden tersebut antara lain :
1. Penyusunan peraturan perundang-undangan yang diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 44 Tahun 1999 berlaku untuk penyusunan peraturan perundang-undangan tingkat pusat dan tingkat daerah (Pasal 2).
2. Bentuk rancangan undang-undang meliputi :
a). Rancangan undang-undang;
b). Rancangan undang-undang penetapan;
c). Rancangan undang-undang pengesahan;
d). Rancangan undang-undang perubahan;
e). Rancangan undang-undang pencabutan (Pasal 3 ayat (2)).
3. Bentuk rancangan peraturan pemerintah pengganti undang-undang dan peraturan pemerintah diatur dalam Lampiran III (Pasal 4).
4. Bentuk rancangan keputusan presiden diatur dalam Lampiran IV (Pasal 5).
5. Bentuk rancangan peraturan perundang-undangan di bawah keputusan presiden, mutatis mutandis dengan bentuk rancangan keputusan presiden (Pasal 6).
Setelah disahkannya Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan pada tanggal 22 Juni 2004, muncul semangat penyelarasan proses pembentukan produk hukum berupa peraturan perundang-undangan di Indonesia, baik di tingkat pusat maupun daerah, yang sekaligus melakukan harmonisasi keterpaduan peraturan perundang-undangan baik mengenai sistem, asas, jenis dan materi muatannya, penyiapan, pembahasan dan pengesahannya, pengundangan dan penyebarluasan, sampai hal-hal yang mampu menggerakkan partisipasi masyarakat dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan tertentu. Undang-undang tersebut dimaksudkan guna mewujudkan suatu ketentuan yang baku mengenai tata cara pembentukan peraturan perundang-undangan, serta guna memenuhi amanat Pasal 22A Perubahan (amandemen) Pertama Undang-undang Dasar Negara Tahun 1945 dan Pasal 6 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Pembuat undang-undang secara tersurat menyampaikan didalam penjelasan umum bahwa undang-undang tersebut hanyalah mengatur tentang pembentukan peraturan perundang-undangan yang meliputi undang-undang / peraturan pemerintah pengganti undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, dan peraturan daerah, sedangkan mengenai pembentukan Undang-undang Dasar (termasuk pula Ketetapan MPR) tidak diatur dalam undang-undang ini karena tidak termasuk kompetensi daripada pembuat undang-undang.
II. KONSEPSI DAN MEKANISME PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Sebagaimana telah disinggung pada bagian pendahuluan diatas, dalam membentuk peraturan perundang-undangan yang baik haruslah didasarkan pada asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik agar norma-norma hukum yang diangkat sebagai materi muatan dalam peraturan perundang-undangan dapat efektif dan berhasil guna dalam penerapannya. Asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik tersebut meliputi (Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 5) :
1. Kejelasan tujuan, yang mengandung makna bahwa setiap pembentukan suatu peraturan perundang-undangan tertentu haruslah memiliki satu tujuan yang jelas yang hendak dicapai;
2. Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat, dengan maksud bahwa setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga / pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang; Kewenangan lembaga ini bersifat mutlak, karena pelanggaran atas hal tersebut dapat berakibat peraturan perundang-undangan dimaksud dibatalkan atau batal demi hukum;
3. Kesesuaian antara jenis dan materi muatan, yang memiliki arti bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut harus memperhatikan materi muatan yang tepat dengan jenis peraturan perundang-undangannya;
4. Dapat dilaksanakan, yang mengandung makna bahwa setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan efektifitas peraturan perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara filosofis, yuridis maupun sosiologis;
5. Kedayagunaan dan kehasilgunaan, dengan maksud bahwa setiap peraturan perundang-undangan dibuat karena memang benar-benar diperlukan dan dibutuhkan serta bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara;
6. Kejelasan rumusan, yang memiliki arti bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan sebuah peraturan perundang-undangan, sistematika, pilihan kata atau terminologi, serta bahasa hukumnya jelas dan mudah dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya;
7. Keterbukaan, yakni dengan maksud bahwa dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan bersifat transparan dan terbuka, sehingga seluruh lapisan masyarakat memiliki kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan.
Selain proses pembentukannya, materi muatan daripada peraturan perundang-undangan pun patut memperhatikan asas-asas, yang meliputi (ibid., Pasal 6) :
1. Asas pengayoman, yakni dengan maksud bahwa setiap materi muatan daripada peraturan perundang-undangan haruslah memiliki fungsi untuk memberikan perlindungan dalam rangka menciptakan ketenteraman masyarakat;
2. Asas kemanusiaan, yang memiliki makna bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat memberikan cerminan atau refleksi atas perlindungan dan penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia, harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk
3. Asas kebangsaan, yang memiliki arti bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus dapat mencerminkan sifat dan watak bangsa
4. Asas kekeluargaan, yang memiliki maksud bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan musyawarah untuk mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan;
5. Asas kenusantaraan, artinya adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah
6. Asas bhinneka tunggal ika, yang memiliki maksud bahwa setiap materi muatan peratruan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku, dan golongan, kondisi khusus suatu daerah, dan budaya khususnya yang menyangkut masalah-masalah sensitive dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara;
7. Asas keadilan, dengan kandungan makna bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga Negara tanpa terkecuali;
8. Asas kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, yang memiliki arti bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh berisi hal-hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang, agama, suku, ras, golongan, gender, maupun status sosial;
9. Asas ketertiban dam kepastian hukum, yang mengandung pengertian bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian hukum;
10. Asas keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, yang memikili arti bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keseimbangan, keserasian, dan keselarasan antara kepentingan perseorangan maupun masyarakat dengan kepentingan bangsa dan Negara;
11. Asas-asas lain sesuai dengan bidang hukum daripada peraturan perundang-undangan yang bersangkutan, yang memiliki pengertian bahwa disamping asas-asas tersebut diatas, masih terdapat asas-asas dalam bidang hukum lain yakni seperti : dalam hukum pidana terdapat asas legalitas, asas tiada hukuman tanpa kesalahan, asas pembinaan narapidana, dan asas praduga tak bersalah. Sementara dalam bidang hukum perdata terdapat asas kesepakatan, asas kebebasan berkontrak, dan asas iktikad baik.
Di dalam Bab III Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 diberikan pengaturan terhadap materi muatan daripada suatu produk peraturan perundang-undangan, yakni :
1. Materi muatan suatu Undang-undang berisikan hal-hal yang (Pasal 8) :
a. mengatur lebih lanjut ketentuan Undang-undang Dasar Tahun 1945, meliputi :
-. hak-hak asasi manusia;
-. hak dan kewajiban warga negara;
-. pelaksanaan dan penegakan kedaulatan negara serta pembagian kekuasaan negara;
-. wilayah negara dan pembagian daerah;
-. kewarganegaraan dan kependudukan;
-. keuangan negara,
b. diperintahkan oleh suatu Undang-undang untuk diatur dengan Undang-undang.
2. Materi muatan suatu Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang adalah sama dengan materi muatan daripada Undang-undang (Pasal 9);
3. Materi muatan suatu Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankan suatu Undang-undang dan tidak boleh bertentangan / menyimpang dari materi muatan yang diatur dalam Undang-undang yang bersangkutan (Pasal 10 dan penjelasannya);
4. Materi muatan suatu Peraturan Presiden berisikan materi yang diperintahkan oleh Undang-undang atau materi tersebut untuk melaksanakan suatu Peraturan Pemerintah. Sesuai dengan kedudukan Presiden menurut Undang-undang Dasar Tahun 1945, Peraturan Presiden adalah peraturan yang dibuat oleh Presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan negara sebagai atribusi dari Pasal 4 ayat (1) Undang-undang Dasar Tahun 1945. Peraturan Presiden dibentuk untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut perintah Undang-undang atau Peraturan Pemerintah, baik secara tegas maupun tidak tegas diperintahkan pembentukannya (Pasal 11 dan penjelasannya);
5. Materi muatan daripada Peraturan Daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (Pasal 12);
6. Materi muatan Peraturan Desa / yang setingkat adalah seluruh materi dalam rangka penyelenggaraan urusan desa atau yang setingkat serta penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (Pasal 13);
7. Pemuatan materi mengenai ketentuan pidana hanya dapat dimuat dalam Undang-undang dan Peraturan Daerah (Pasal 14);
Selain daripada asas-asas dan pengaturan sebagaimana tersebut diatas sebagai pedoman yang patut diperhatikan, pembentukan peraturan perundang-undangan juga didasarkan atas suatu Program Legislasi Nasional (Prolegnas) atau Program Legislasi Daerah (Prolegda), sesuai dengan jenis dan tingkatan peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk. Program Legislasi Nasional memiliki pengertian sebagai suatu instrumen perencanaan program pembentukan Undang-undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis (ibid., Pasal 1 ayat (9)), sedangkan Program Legislasi Daerah didefisnisikan sebagai suatu instrumen perencanaan program pembentukan Peraturan Daerah yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis (ibid., Pasal 1 ayat (10)).
Berdasarkan Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional yang telah dikeluarkan oleh Presiden pada tanggal 13 Oktober 2005 tersebut, penyusunan Program Legislasi Nasional dilaksanakan oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemerintah secara berencana, terpadu, dan sistematis yang pelaksanaannya dikoordinasikan oleh Dewan Perwakilan Rakyat melalui Badan Legislasi (Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional, Pasal 2). Dengan kata lain, oleh peraturan presiden ini, Badan Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat ditempatkan dalam posisi sebagai koordinator untuk penyusunan Program Legislasi Nasional. Program Legislasi Nasional memuat program pembentukan undang-undang dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lain, yang merupakan penjelasan secara lengkap mengenai konsepsi suatu rancangan undang-undang, meliputi (ibid., Pasal 4) :
a. latar belakang dan tujuan penyusunannya;
b. sasaran yang akan diwujudkan;
c. pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang akan diatur; dan
d. jangkauan dan arah pengaturan.
Program Legislasi Nasional tersebut ditetapkan untuk jangka waktu panjang, menengah dan tahunan berdasarkan skala prioritas pembentukan rancangan undang-undang. Pelaksanaan penyusunan Program Legislasi Nasional, menurut peraturan presiden ini, berlangsung secara paralel baik di lingkungan Dewan Perwakilan Daerah maupun di lingkungan Pemerintah.
Badan Legislasi dalam mengkoordinasikan penyusunan Program Legislasi Nasional di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dapat pula meminta atau memperoleh bahan dan/atau masukan dari Dewan Perwakilan Daerah dan/atau masyarakat, dan hasil penyusunan Program Legislasi Nasional tersebut oleh Badan Legislasi dikoordinasikan dengan Pemerintah melalui Menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi. Selanjutnya Menteri mengkonsultasikan terlebih dahulu masing-masing konsepsi rancangan undang-undang yang dihasilkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat tersebut kepada menteri lain atau pimpinan lembaga pemerintah non departemen sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya dengan masalah yang akan diatur dalam rancangan undang-undang tersebut. Konsultasi ini dilaksanakan dalam rangka pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang termasuk kesiapan dalam pembentukannya. Hasil penyusunan Program Legislasi Nasional di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dan hasil konsultasinya, oleh Menteri dimintakan persetujuan terlebih dahulu kepada Presiden sebelum dikoordinasikan kembali dengan Dewan Perwakilan Rakyat (ibid., Pasal 23).
Sementara penyusunan Program Legislasi Nasional di lingkungan Pemerintah dilaksanakan oleh Menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan, dengan cara meminta kepada menteri lain dan/atau pimpinan lembaga pemerintah non departemen perihal adanya suatu perencanaan pembentukan rancangan undang-undang di lingkungan instansi masing-masing sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya. Penyampaian perencanaan pembentukan suatu rancangan undang-undang disertai dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya. Dalam hal telah disusun suatu Naskah Akademik atas rancangan undang-undang, maka Naskah Akademik tersebut harus disertakan dalam penyampaian perencanaan pembentukan rancangan undang-undang tersebut. Selanjutnya Menteri melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan daripada konsepsi suatu rancangan undang-undang yang diterima dari menteri lain atau pimpinan lembaga pemerintah non departemen penyusun perencanaan pembentukan suatu rancangan undang-undang dan/atau pimpinan instansi Pemerintah terkait guna diarahkan pada perwujudan keselarasan konsepsi tersebut dengan falsafah Negara, tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya, Undang-undang Dasar Tahun 1945, undang-undang lain yang telah ada berikut segala peraturan pelaksanaannya, dan kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dalam rancangan undang-undang tersebut. Konsepsi rancangan undang-undang yang telah memperoleh keharmonisasian, kebulatan, dan kemantapan konsepsi tersebut harus dimintakan persetujuan terlebih dahulu kepada Presiden sebagai Program Legislasi Nasional yang disusun di lingkungan Pemerintah sebelum dikoordinasikan dengan Dewan Perwakilan Rakyat (ibid., Pasal 17). Presiden dapat meminta kejelasan lebih lanjut dan/atau memberikan arahan terhadap konsepsi rancangan undang-undang tersebut kepada Menteri untuk mengkoordinasikan kembali konsepsi rancangan undang-undang dengan menteri lain atau pimpinan lembaga pemerintah non departemen penyusun perencanaan pembentukan rancangan undang-undang dan pimpinan instansi pemerintah terkait lainnya. Program Legislasi Nasional yang disusun di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dan yang disusun di lingkungan Pemerintah setelah memperoleh kesepakatan bersama antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemerintah, dilaporkan pada Rapat Paripurna Dewan Perwakilan Rakyat untuk memperoleh penetapan (ibid., Pasal 25).
Paradigma baru dalam sistem hukum ketatanegaraan
Kini, melalui Perubahan (Amandemen) Pertama Undang-undang Dasar 1945, ketentuan Pasal 5 ayat (1), Pasal 20 ayat (1) dan ayat (2), dan Pasal 21 diubah sehingga melahirkan tatanan sistem hukum ketatanegaraan yang berbeda daripada sebelumnya. Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang (Perubahan (Amandemen) Pertama Undang-undang Dasar 1945, Pasal 20 ayat (1)). Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk memperoleh persetujuan bersama. Apabila rancangan undang-undang tersebut tidak memperoleh persetujuan bersama, maka rancangan undang-undang tersebut tidak dapat diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang. Anggota Dewan Perwakilan Rakyat tetap memiliki hak untuk mengajukan usul rancangan undang-undang. Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam jangka waktu 30 (tiga puluh) hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, maka rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan (Perubahan (Amandemen) Kedua Undang-undang Dasar 1945, Pasal 20 ayat (5)).
Didalam Bab XVII Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat RI diatur mekanisme pembentukan dan pembahasan suatu rancangan undang-undang di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat. Di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat, usul untuk diadakannya pembentukan suatu rancangan undang-undang dapat berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat - minimal diajukan oleh 13 orang anggota, dan dapat pula diajukan oleh Komisi, Gabungan Komisi, atau Badan Legislasi - atau dari Dewan Perwakilan Daerah. Usul pembentukan suatu rancangan undang-undang dapat pula berasal dari Presiden. Rancangan undang-undang tersebut diajukan dengan disertai oleh penjelasan, keterangan, dan/atau naskah akademis (bila telah ada). Khusus untuk Dewan Perwakilan Daerah, rancangan undang-undang yang diusulkan adalah yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan suatu daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan hubungan pusat dan daerah. Apabila dalam 1 (satu) masa sidang terdapat 2 (dua) usulan suatu rancangan undang-undang mengenai hal yang sama, maka yang masuk kedalam agenda pembahasan adalah rancangan undang-undang yang berasal dari usulan Dewan Perwakilan Rakyat. Sedangkan usulan rancangan undang-undang yang disampaikan oleh Presiden dipergunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan. Rancangan undang-undang yang diajukan tersebut disusun berdasarkan Program Legislasi Nasional yang telah ditetapkan, namun dalam keadaan tertentu hanya Dewan Perwakilan Rakyat atau Presiden yang dapat mengajukan suatu rancangan undang-undang diluar Program Legislasi Nasional dimaksud.
Setiap rancangan undang-undang diajukan secara tertulis kepada Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat. Apabila pengusul rancangan undang-undang tersebut adalah Presiden, maka penyampaian rancangan undang-undang tersebut kepada Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat disertai dengan Surat Pengantar yang menyebutkan pula didalamnya penunjukkan menteri yang mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan rancangan undang-undang tersebut dengan pihak Dewan Perwakilan Rakyat. Rancangan undang-undang yang diterima oleh Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat tersebut akan diberitahukan kepada anggota melalui Rapat Paripurna, dan kemudian membagikan bahan atau naskah akademis rancangan undang-undang tersebut kepada seluruh anggota. Pengusul dapat mengajukan penarikan kembali secara tertulis kepada Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang yang telah diajukannya sebelum Pembicaraan Tingkat I dimulai, sedangkan apabila penarikan kembali rancangan undang-undang tersebut terjadi pada saat Pembicaraan Tingkat I sedang atau telah dilakukan, maka harus didasarkan pada persetujuan bersama antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden. Pengusul rancangan undang-undang juga berhak untuk mengajukan perubahan secara tertulis kepada Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang yang telah diajukan selama usul rancangan undang-undang tersebut belum dibicarakan dalam Badan Musyawarah yang membahas penentuan waktu pembicaraan dalam Rapat Paripurna usul rancangan undang-undang tersebut.
Pembahasan suatu rancangan undang-undang dilaksanakan melalui 2 (dua) tingkat pembicaraan, yakni :
a. Tingkat I : dalam Rapat Komisi, Rapat Badan Legislasi, Rapat Panitia Anggaran, atau Rapat Panitia Khusus;
Pembicaraan Tingkat I ini merupakan serangkaian kegiatan-kegiatan yang terdiri dari ;
-. Penyampaian pandangan-pandangan dan pendapat-pendapat dari Presiden, Fraksi-fraksi, dan/atau dari Dewan Perwakilan Daerah;
-. Penyampaian tanggapan Presiden (yang dalam hal ini diwakili oleh menteri yang ditunjuk) atas pandangan-pandangan dan pendapat-pendapat tersebut diatas, dan tanggapan Pimpinan Alat Kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat;
b. Tingkat II : dalam Rapat Paripurna;
Pembicaraan Tingkat II ini meliputi pengambilan keputusan dalam Rapat Paripurna, yang didahului oleh laporan hasil pembicaraan dalam Tingkat I dan pendapat akhir dari Fraksi maupun Presiden (yang dalam hal ini diwakili oleh menteri yang ditunjuk).
Rapat Paripurna selanjutnya memutuskan apakah usulan rancangan undang-undang tersebut secara prinsip dapat diterima menjadi rancangan undang-undang usulan dari Dewan Perwakilan Rakyat atau tidak. Keputusan tersebut diambil setelah terlebih dahulu memberikan kesempatan kepada fraksi-fraksi yang ada di Dewan Perwakilan Rakyat untuk memberikan pendapatnya. Keputusan Rapat Paripurna dapat berupa :
a. persetujuan tanpa perubahan;
b. persetujuan dengan perubahan; atau
c. penolakan.
Dalam hal Rapat Paripurna menghasilkan persetujuan dengan perubahan, maka Dewan Perwakilan Rakyat menugaskan kepada Komisi, Badan Legislasi, atau Panitia Khusus untuk melakukan penyempurnaan daripada rancangan undang-undang tersebut. Komisi, Badan Legislasi, atau Panitia Khusus dalam melakukan penyempurnaan atas rancangan undang-undang tersebut tidak memerlukan Daftar Inventaris Masalah (DIM) Fraksi-fraksi. Rancangan undang-undang yang telah disetujui, penyebarluasannya dilakukan oleh Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat.
Dalam rangka penyiapan rancangan undang-undang, masyarakat memiliki hak untuk memberikan masukan-masukan baik secara lisan maupun tertulis kepada Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat, dengan menyebutkan identitasnya secara lengkap dan jelas. Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat selanjutnya meneruskan masukan tersebut kepada Alat Kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat. Pimpinan Alat Kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat dapat menyampaikan undangan kepada masyarakat maupun perseorangan terkait dengan penyampaian masukan dimaksud. Selain masukan berdasarkan partisipasi dari masyarakat, Alat Kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat dapat berinisiatip untuk melakukan kegiatan-kegiatan guna memperoleh masukan dari masyarakat atas sesuatu rancangan undang-undang.
III. KOMPETENSI DAN KEWENANGAN KELEMBAGAAN
Apabila ditilik dari kewenangan yang dimiliki oleh suatu lembaga Negara atau pejabat Negara dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia, maka kewenangan lembaga Negara atau pejabat Negara tersebut dapat berbentuk kewenangan atributif dan kewenangan delegatif/derivatif. Kewenangan atributif adalah kewenangan asli (orisinil) yang diberikan oleh Undang-undang Dasar 1945 atau Undang-undang tertentu kepada lembaga Negara atau pejabat Negara tertentu, sedangkan kewenangan delegatif/derivatif adalah kewenangan yang diberikan oleh pemegang kewenangan atributif kepada lembaga Negara atau pejabat Negara tertentu dibawahnya, untuk mengeluarkan suatu pengaturan lebih lanjut atas sesuatu peraturan perundang-undang yang dibuat oleh pemegang kewenangan atributif. Lembaga Dewan Perwakilan Rakyat dan Lembaga Presiden memiliki kewenangan atributif sebagai pembentuk Undang-undang, karena kewenangan tersebut diperoleh berdasarkan kekuatan Pasal 5 ayat (1) juncto Pasal 20 Undang-undang Dasar 1945. Demikian halnya pula lembaga Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan lembaga Kepala Daerah memiliki kewenangan atributif untuk membuat atau membentuk Peraturan Daerah (Perda), karena memperoleh kewenangan tersebut berdasarkan Pasal 18 ayat (1) huruf d Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999. Sesuai dengan pemahaman makna kewenangan tersebut diatas, maka dapat dengan mudah kita telusuri kewenangan yang dimiliki oleh lembaga-lembaga Negara lainnya, misalnya Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Yudisial, dan bahkan kewenangan yang dimiliki oleh seorang menteri sekalipun.
Berdasarkan Pasal 10 ayat (1) Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003, Mahkamah Konstitusi memiliki kewenangan untuk mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk :
1. Menguji undang-undang terhadap Undang-undang Dasar Tahun 1945;
2. Memutus sengketa kewenangan lembaga Negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-undang Dasar Tahun 1945;
3. Memutus pembubaran partai politik; dan
4. Memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.
Selain daripada hal diatas, Mahkamah Konstitusi berkewajiban untuk memberikan putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden diduga telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap Negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Dasar Tahun 1945 (Pasal 10 ayat (2)). Dugaan pelanggaran hukum dari Presiden dan/atau Wakil Presiden tersebut diberikan penegasan dalam ayat berikutnya (masih didalam pasal yang sama), sebagai berikut :
a. Yang dimaksud dengan pengkhianatan terhadap Negara adalah tindak pidana terhadap keamanan Negara sebagaimana diatur dalam undang-undang;
b. Yang dimaksud dengan korupsi dan penyuapan adalah tindak pidana korupsi atau penyuapan sebagaimana diatur dalam undang-undang;
c. Yang dimaksud dengan tindak pidana berat lainnya adalah tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (
d. Yang dimaksud dengan perbuatan tercela adalah perbuatan yang dapat merendahkan martabat Presiden dan/atau Wakil Presiden;
e. Yang dimaksud dengan tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden adalah syarat sebagaimana ditentukan dalam Pasal 6 Undang-undang Dasar Tahun 1945.
Untuk kepentingan melaksanakan wewenangnya tersebut diatas, Mahkamah Konstitusi berwenang untuk memanggil pejabat Negara, pejabat pemerintah, atau warga masyarakat guna membantu memberikan keterangan-keterangan yang dibutuhkan, baik berupa keterangan lisan dan tertulis termasuk dokumen-dokumen yang berkaitan dengan perkara yang sedang diperiksa.
DAFTAR PUSTAKA :
1. Alrasid, Harun. Hak Menguji Dalam Teori dan Praktek, http://arfanhy.blogspot.com/ 2008/06/hak-menguji-dalam-teori-dan-praktek.html, diakses tanggal 10 Juli 2008.
2. Aziz, Machmud. Jenis dan Tata Susunan / Urutan (Hirarki) Peraturan Perundang-undangan Menurut UUD-RI dan UU Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, http://legalitas.org/incl-php/buka.php?d=art+4&f= hirarki%20perundangan.htm, diakses tanggal 10 Juli 2008.
(bersambung)
